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解讀《關于加強環境保護重點工作的意見》

分類:
政策通知
作者:
來源:
2019/02/12
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    2011年10月17日,國務院發布了《關于加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35號),這是全國環保工作上的一件大事,為了深入學習這一重要文件,深刻領會文件的精神實質,做好貫徹落實工作,我談談對《意見》的一些理解,供大家參考。

 

  一、文件的起草背景和制定過程

 

  (一)文件起草背景

 

  1.進入新的發展時期,從深入貫徹落實科學發展觀和推動環保事業大發展的戰略全局角度,需要制定一個綱領性的文件,指導、部署全國環保工作。

 

  按照慣例,國務院一般每五年召開一次全國環境保護會議,發一個文件。國務院準備召開第七次全國環境保護大會,對“十一五”環保工作進行總結,對“十二五”以及更長時期的環保工作進行總體部署。在新的時期,面臨新的形勢,在“十二五”開局之時,國務院發一個環保文件是必要的。

 

  我認為,《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》是指導全國環境保護工作的綱領性文件。這樣說,至少有以下幾個原因:

 

  一是,一般來講,綱領性文件在歷史地位上有標志性意義。過去,國務院一共召開過六次全國環境保護會議,每次會議前后都發布過類似的重要文件,對開展一個階段的環保工作至關重要,體現出這一階段工作的中心思想。對全局來講,文件體現了國家方略,在一定時期要起重要的指導作用:宣示大政方針,明確主要任務,統一行動步驟。《意見》具有這些屬性,有重要的現實和歷史地位。

 

  二是,綱領性文件能夠體現國家意志。《意見》集中體現了中央對環保工作的總體要求,闡明了國家對環保工作的戰略意圖,承載了人民群眾和社會各界對環境保護的期望和訴求。從這個意義上看,《意見》是中央方針、政府大政、國家意志、群眾要求。抓住了這些,就抓住了做好環保工作的根本,就能夠推動整個環保工作開創出新的局面。

 

  三是,綱領性文件是現實工作的總指南。《意見》準確地把握了環境保護工作現在面臨的新形勢、新要求,政策導向性極強,方向明確、途徑清晰、重點突出、保障有力,是現實中開展全國環保工作的重要依據和行動指南。

 

  因此說《意見》是綱領性文件。

 

  2.打破發展的資源環境瓶頸制約,需要轉變經濟發展方式,切實解決影響科學發展的環境問題,是一項戰略部署。

 

  目前,我國經濟發展進入了關鍵時期,工業化、城鎮化速度加快,資源環境壓力也越來越大,傳統發展方式的資源環境代價太大。而我國人均資源短缺,環境容量和承載力有限,生態環境較為脆弱,成為發展的瓶頸,這也是基本國情。在社會主義初級階段,要發展是不容置疑的,發展是第一要務。但同時又要保護好發展和生活的環境基礎,處理好發展與保護的關系,把握好“度”。這就要求:在發展中保護,在保護中發展,實現可持續發展、又好又快發展、綠色發展、科學發展,變兩難為兩利,找到協調好二者關系的鑰匙。這把鑰匙就是:徹底轉變發展方式,走新的發展道路。在這個情況下,國務院發一個文件,表明國家的環保意志,宣示國家的環保行為是必要的。

 

  3.改善環境質量,高度重視大眾訴求,需要著力解決損害群眾健康的突出環境問題,是一項緊迫任務。

 

  隨著人民生活水平的提高,老百姓期待有更高的生活質量,環境質量成為社會關注的熱點問題;隨著環境意識的提高,群眾環境維權意識也越來越高;也隨著環境問題的積累和釋放,環境突發事件也越來越多,特別是影響群眾健康,危害少年兒童,威脅飲用水源,對生態造成長遠破壞的污染事件,群眾反映強烈,受到社會的廣泛關注。讓人民群眾喝上干凈的水,呼吸上新鮮的空氣,吃上安全的食品,在宜居的環境中生活是重要的民生。“人民政府為人民”,著力解決損害群眾健康的突出環境問題也是迫切的問題,在這種情況下,國務院發一個環保文件,回應人民的期待,是非常必要的。

 

  4.當前我國環境保護從認識到實踐都發生了重要轉變,為使工作進一步深化,需要總結經驗教訓,肯定和堅持已有的成功經驗和有效做法。

 

  第六次全國環保大會提出了“三個轉變”,國家把環境保護擺上了更加重要的戰略位置,第一次把節能減排作為國家經濟和社會發展規劃的約束性指標,采取了一系列強有力的環保措施,帶動和促進了總體環保工作,全國環保工作從理論到實踐都有創新和發展,取得了很大成效。這些新的理念和行之有效的辦法,需要在國家層面上認可和固化下來,繼續堅持,繼續發揚。另外,根據環保形勢發展,需要提出一些新的要求。因此,國務院發一個環保文件是必要的。

 

  5.目前,我國環境管理工作還有很多方面不健全,一些工作的力度不大,水平較低,需要從體制機制創新上加強和完善。

 

  為了切實加強環境管理,加大環保力度,充分運用綜合手段,理順環境保護工作的體制機制,全面提高環境監督管理水平,要針對目前存在的突出問題和薄弱環節,采取更加有力的措施來解決;針對環境違規違法行為,出重拳、用重典,形成高壓態勢,以適應環保事業的發展。在此情況下,國務院發這樣一個有力度的環保文件也是必要的。

 

  (二)文件制定過程

 

  自去年11月開始籌劃起草文件,至今年10月17日文件發布,經歷11個月左右,可以說《意見》凝聚了各方面的智慧和共識,經歷了民主決策和科學決策過程。文件起草以幾方面的工作為基礎:

 

  一是參考運用了幾大基礎性研究成果和工作成果:中國環境宏觀戰略研究、全國污染源普查、環保“十一五”規劃實施情況中期評估和環保“十二五”規劃研究等。

 

  二是依據黨中央、國務院發布的或經國務院同意的有關環保內容的文件,如:中共中央關于“十二五”規劃綱要的建議和人大通過的國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要、國務院節能減排綜合方案、重金屬污染綜合防治“十二五”規劃、中央領導同志的重要講話、指示等。

 

  三是吸取了環境保護部機關在學習實踐科學發展觀活動中的成果形成“探索環保新道路”的共識。

 

  四是集中了全國環保系統、各個部門、地方政府、有關單位(包括中組部、中宣部、中編辦,人大和政協環保專門委員會,高法高檢有關部門)的意見和建議。三次大范圍征求31個省、自治區、直轄市政府,43個中央國務院所屬部門的意見(重點部委征求了更多次意見);兩次征求了各省環保廳及主要負責同志的意見,其中在2011年的全國環保工作會議上征求了與會代表的意見;也征求了國家環境咨詢委員會和環境保護部科技委員會“兩委”委員和12位院士的意見。共反饋意見665條,經過充分調研、論證,逐一梳理研究,采納或協調。環保部專門成立了第七次全國環境保護大會籌備領導小組和文件起草組,部黨組兩次討論《意見》稿,領導小組及時指導文件起草工作,周生賢部長親自出馬協調解決重大問題。經過起草組的辛勤工作,反復協調溝通,艱苦說服說明,認真研究修改,較大幅度的修改十幾稿,大小修改不下幾十稿,盡了最大努力。

 

  五是按照今年9月7日國務院第171次常務會議審議《意見》精神,又進行了較大幅度的修改,使重點更加突出。最后按程序上報,經過國務院辦公廳和國務院領導們的審定,于10月17日發布。

 

  文件制定的整個過程,應當說基礎工作是扎實的,調研論證是充分的,征求意見是廣泛的,協調溝通是到位的,修改完善是恰當的,遵循程序是嚴格的,得到結果是圓滿的。

 

  二、文件的顯著特點和主要內容

 

  (一)顯著特點

 

  《意見》的顯著特點是:文風精煉、重點突出、要求嚴格、措施有力、創新濃郁、亮點特多、延展性強等等。《意見》全文約5600字,很簡潔,沒有虛話套話,條款開宗明義。文件雖然簡練,但是內容卻很厚實,其內涵非常豐富,信息量非常大,重點任務非常突出,改革創新理念非常強,措施要求非常有力,工作拓展空間非常廣泛,總之是“含金量”非常高。

 

  (二)框架內容

 

  《意見》有一個精煉的前言和一個簡短的結尾,中間分為三部分共16條。

 

  前言一小段三句話,講了三層含義:一是肯定過去成績;二是指出存在的問題及原因;三是制定文件的目的。其目的有四個:①深入貫徹落實科學發展觀;②加快推動經濟發展方式轉變;③提高生態文明建設水平;④加強環境保護重點工作。

 

  第一部分內容是“全面提高環境保護監督管理水平”,包括第一條至第四條,共有4條:嚴格執行環境影響評價制度;繼續加強主要污染物總量減排;強化環境執法監管;有效防范環境風險和妥善處置突發環境事件。

 

  第二部分內容是“著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題”,包括第五條至第十一條,共有7條:切實加強重金屬污染防治;嚴格化學品環境管理;確保核與輻射安全;深化重點領域污染綜合防治;大力發展環保產業;加快推進農村環境保護;加大生態保護力度。

 

  第三部分內容是“改革創新環境保護體制機制”,包括第十二條至第十六條,共有5條:繼續推進環境保護歷史性轉變;實施有利于環境保護的經濟政策;不斷增強環境保護能力;健全環境管理體制和工作機制;強化對環境保護工作的領導和考核。

 

  結尾一小段兩句話,講了兩個含義,即提了兩個要求:①要求各地區、各部門加強協調配合,明確責任、分工和進度;②要求加強對文件落實情況的監督檢查,重大情況要向國務院報告。

 

  (三)文件的核心思想和主線

 

  在第十二條中有一句話的主要內容是:“以改革創新為動力,積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路”。這是文件的核心思想,是帶有時代特征的執政理念和對環保工作深入發展的最新認識。用“改革創新為動力,積極探索環境保護新道路”這一思想作為文件的主線,統領整個文件的內容,也是文件最大的亮點。在創新體制機制這一部分的一開頭提出來,也有著引領和保障環保事業順利發展的意義。

 

  探索新道路,必須要先搞清楚為什么探索?怎樣探索?探索什么?

 

  1.為什么探索新道路

 

  是為了四個目標指向的需要而探索:深入貫徹落實科學發展觀的需要;加快推動經濟發展方式轉變的需要;提高生態文明建設水平的需要;加強環境保護工作的需要。

 

  進入新世紀以來,黨和國家樹立了科學發展觀,提出了環保歷史性轉變、建設生態文明、構建“兩型社會”、讓江河湖泊休養生息等一系列環境保護的戰略思想和戰略任務,對環保工作提出了更高的要求。要完全落實和實現這些戰略思想和戰略任務,也不是一件容易的事情,要有一個長期艱苦努力的過程,要克服種種困難,有些是意想不到的困難,這就要沿著一個路子去實踐,在實踐中探索,在探索中實踐,不斷創新和完善有效解決環境問題的辦法。

 

  再有,歷史和現實的經驗告訴我們,要解決中國的環境問題,不能走發達國家“先污染后治理”的老路。鑒于我國環境問題的長期性、艱巨性、復雜性和壓縮型、復合型等很多獨有的特點,解決起來非常困難,沒有太多現成的經驗和方法可以效法和遵循。因此,必然要探索符合我國國情的新路子。過去探索,當今探索,今后還要探索,這是必然的。

 

  探索新道路,也不是心血來潮,憑空臆造的,不是與歷史割裂的,是在歷史基礎上的繼承和發展,是環保理論與實踐的不斷豐富、不斷深化和不斷完善。新道路的“新”,也在于進入新階段,面臨新形勢、針對新問題、迎接新挑戰,而在環保工作中要融入新的理念,進行新的實踐,提出新的要求,創造新的辦法,不斷進行新的探索。探索新道路為破解環保難題提供了途徑、方法和手段,也為國家五大建設總體布局之一的生態文明建設提供了渠道。

 

  2.怎樣探索新道路

 

  一個是態度問題,一個是動力問題也是方法問題。態度上,就是要積極探索,而不是消極探索,更不能不去探索,要發揮主觀能動性,主動地揭示問題,主動地解決問題。動力和方法上,就是要改革創新,不改革創新就沒有出路,路會越走越窄。改革創新,包括理論創新、實踐創新;包括政策創新、制度創新;包括產業創新、科技創新;也包括體制創新、機制創新等等。改革創新在《意見》中是又一個大亮點,是貫穿全文始終的,幾乎每一條都有新內容、新要求、新舉措、新突破,很多內容是第一次在國務院文件中出現。

 

  3.探索什么新道路

 

  探索新道路的內涵是:代價小、效益好、排放低、可持續。現階段探索新道路的主要內容是三個方面、六大體系。三個方面即為《意見》中提出的三大問題:全面提高環境保護監督管理水平;解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題;改革創新環境保護體制機制。六大體系,即:建立與我國國情相適應的環境保護宏觀戰略體系;全面高效的污染防治體系;健全的環境質量評價體系;完善的環境保護法規政策和科技標準體系;完備的環境管理和執法監督體系;全民參與的社會行動體系。

 

  (四)文件的亮點和突破點

 

  《意見》除了將探索新道路作為主線這個最大的亮點和改革創新思想通貫全文以外,還有很多亮點,如:

 

  1.更加注重固化已有的先進理念和有效的經驗做法。

 

  文件中明確要繼續推進歷史性轉變,讓江河湖泊休養生息,生態文明建設等等,這些好的理念要繼續堅持。在經驗做法上,完善污染減排三大體系(統計、監測、考核),實行規劃環評和建設項目聯動機制,環保專項行動,后督查,流域區域和行業限批,大氣污染聯防聯控,以獎促治以獎代補,強制性清潔生產審核,城市環境綜合整治和創建環保模范城,生態示范創建等等也均在文件中加以確定。

 

  2.文件更加突出了工作重點,不求面面俱到。

 

  針對當前環保工作中的重點、難點和薄弱環節,提出了明確的要求和措施。

 

  3.文件加大了工作力度,從用詞到內容均有體現。

 

  《意見》中絕大多數條款的表述都是強有力的,如“嚴格執行”環境影響評價制度,“繼續加強”污染物總量減排,“強化”環境執法監管,“切實加強”重金屬染污防治,“嚴格”化學品環境管理,“確保”核與輻射安全,“大力發展”環保產業,“加快推進”農村環境保護,“加大”生態保護力度,“不斷增強”環境保護能力,“強化”對環保工作的領導和考核等等。加大力度也是全方位的,要加大環境治理的力度,執法監管的力度,環保投入的力度,能力建設的力度,責任追究的力度……。文件提供了很多抓手,有很多是強有力的硬抓手。

 

  4.為完成環保重點工作任務,注重完善各種保障措施。

 

  支持保障是各方面的,如:全面推進監測、監察、教育、信息等環保能力標準化建設;風險管理和應急救援體系建設;核安全監管技術研發基地建設;推進環境專用衛星建設及應用;建設環境信息資源中心;環保科技研發、應用、裝備及產業化示范工程建設;環境基準研究;國家環保重點實驗室、工程技術中心建設等等。在組織體系保障方面,如:完善環境監測和督查體制機制;加強國家監察職能;完善基層環保管理體制;加強應急、核安全監管等隊伍建設;深化企業環境監督員制度,實行資格化管理;實施生態環境保護人才發展中長期規劃;培育壯大環保志愿者隊伍;加強對環保工作的領導和考核;干部選拔任用實行環境保護一票否決等等。

 

  5.新的突破非常多,幾乎每條都有。

 

  最值得稱道的至少有幾項:

 

  一是經濟政策方面。第十三條中要求“實施有利于環境保護的經濟政策”。這一條有560字,占全文的1/10,是所有條款中字數最多的一條,也是突破點最多的一條,涉及的有關經濟政策多達17項。綜合運用經濟政策的“組合拳”,對推動環保工作起到至關重要的作用。好的經濟政策,也就是好的環境政策,要讓經濟政策變“綠”,實施綠色財政、綠色稅收、綠色信貸、綠色價格、綠色貿易、綠色證券、綠色保險……,這些在文件中有充分體現。每一項經濟政策用好了,都會給環保工作帶來極大的推動。“十一五”我們超額完成了二氧化硫總量減排約束性指標,除了加強環境管理和加大技術支撐以外,出臺脫硫電價政策起到了非常重要的作用。這次《意見》中提出要“嚴格落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策,制定脫硝電價政策,對可再生能源發電、余熱發電和垃圾焚燒發電實行優先上網等政策支持。對高耗能、高污染行業實行差別電價……”。這一條還要求“把環境保護列入各級財政年度預算并逐步增加投入,適時增加同級環保能力建設經費安排”,“加大對中西部地區、民族自治地方和重點生態功能區環境保護的轉移支付力度。加快建立生態補償機制和國家生態補償專項資金,擴大生態補償范圍”。這對于全國環保發展,特別是經濟欠發達地區和生態脆弱地區、上游地區來講,無疑是非常好的政策支持。《意見》還提出了其他多種有操作性的有利于環境保護的經濟政策。

 

  二是責任追究方面。文件針對多種情況,多次作出責任追究的要求,這在同類文件中較為少見。比如,在嚴格執行環境影響評價制度中,對環評文件未經批準即擅自開工建設,建設中擅自作出重大變更,未經環境保護驗收即擅自投產等違法行為,不但依法追究責任企業的責任,還要追究管理部門及相關人員的責任;在強化環境執法監管中,要“建立執法責任制”;在有效防范環境風險中,要“健全責任追究制度,嚴格落實企業環境安全主體責任,強化地方政府環境安全監管責任”;在嚴格化學品環境管理中,要“建立化學品環境污染責任終身追究制和全過程行政問責制”;在強化對環保工作的考核中,對未完成目標、任務考核的地方,除了實施區域限批以外,還要追究有關領導責任等等。實施一項好的制度或者要使一項工作任務能夠得到落實,除了前面提出可行的要求以外,后面一定要有追究和處罰,才能有力度。

 

  三是嚴格環境管理手段方面。《意見》要求,必須嚴格履行環評程序,并把主要污染物排放總量指標作為環評審批的前置條件;實行行業排放總量控制,如:對造紙、印染、化工行業實行化學需氧量和氨氮排放總量控制,對電力行業實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制,對鋼鐵行業實行二氧化硫排放總量控制,強化水泥、石化、煤化工等行業二氧化硫和氮氧化物治理;在法制上,提高重點行業環境準入標準和排放標準,抓緊制定和修訂相關法律法規,為環境保護提供更加完備、有效的法制保障;建立建設項目全過程環境監管制度以及農村和生態環境監察制度;在重金屬污染監管上,堅決禁止在重點防控區域新擴改建增加重金屬污染物排放總量的項目;加強涉重金屬企業的監管,確保達標排放,對造成污染的,加大處罰力度,采取限期整治措施,仍達不到要求的,依法關停取締;在化學品管理上,對海洋、江河湖泊沿岸化工企業進行綜合整治,強化安全保障措施,提高化學品生產的環境準入條件和建設標準;在大氣污染防治上,修訂環境空氣質量標準,增加污染物監測指標,改進環境質量評價方法,健全重點區域大氣污染聯防聯控機制,實施多種污染物協同控制,嚴格控制揮發性有機污染物排放;在農村環保上,實行農村環境綜合整治目標責任制;在生態保護上,在重要生態功能區,生態環境敏感區、脆弱區劃定生態紅線;在領導和考核上,制定生態文明建設的目標指標體系,納入地方各級人民政府績效考核等等。

 

  四是發展環保產業方面。要加大政策扶持力度,擴大市場需求;鼓勵多渠道建立環保產業發展基金,拓寬環保產業發展融資渠道;實施先進適用技術研發、技術裝備及示范工程;著重發展環境服務業;鼓勵使用綠色標志和環保認證等等。這對于積極發展環境保護戰略性新興產業,作為我國新的經濟增長點,為環保事業發展提供強大的產業支持,將起到積極的推動作用。

 

  三、抓好文件的貫徹落實

 

  首先,要學習領會好文件精神,把認識和行動統一到文件要求上來;

 

  二是,要做好文件內容、任務要求的分解落實工作,明確落實的部門和應當承擔的責任,進行督促檢查;

 

  三是,環保部門應當把貫徹《意見》作為契機,抓住機遇乘勢而上,依照文件要求,練好內功,全面提高環境保護監督管理水平。把文件中的每一條、每一項措施都用足、用好,并且根據實際,不斷創新、不斷開拓,把環保工作做扎實、做深入,全面開創環保工作新局面。

 

  2011年10月26日   

    (作者系環境保護部文件起草組組長,環境保護部黨組成員、辦公廳主任)