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適應新時期發展修改好《環境保護法》

分類:
政策通知
作者:
來源:
2019/02/12
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  編者按


  近年來,《環境保護法》的修改引起了社會各界的關注。這部法律改不改、怎么改、改什么,各方均提出了不同觀點。在不久前召開的環境保護法修改研討培訓班上,全國人大環資委主任委員汪光燾就《環境保護法》的修改作了重要講話,對《環境保護法》的修改談了一些想法。為了使廣大讀者更加深入、全面地了解《環境保護法》的修改過程和修改內容,本報特刊發此次講話的主要內容。


  這次會議討論的是《環境保護法》修改的必要性、如何修改以及修改后解決什么的問題。這是十幾年來的一個熱門話題。從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大,全國人大代表共2353人(次)以及臺灣、海南兩個代表團提出修改《環境保護法》的議案共75件。十屆以來全國人大代表共101人(次)提出修改《環境保護法》的建議18件。


  目前社會各方面對于如何修改尚有不同意見。有的主張修改現行《環境保護法》的內容,有的主張修改《環境保護法》為環境基本法或環境政策法,有的主張編纂環境保護法典,還有的主張廢止現行《環境保護法》。


  2009年,經十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過的關于法律清理工作的說明指出,《環境保護法》“已不適應經濟社會發展要求,但目前修改或者廢止的時機、條件尚不成熟,認識尚不一致”,“建議根據經濟社會的發展和改革開放的深化進一步研究”。本屆環資委成立以來也始終在調研、論證這個問題,現在已經有了一個相對比較成熟的想法,即:目前《環境保護法》修改的原則是突出重點、有限目標、條文修改,關鍵是提高法律的可操作性和權威性。


  從2008年到2010年,十一屆全國人大環資委經過歷時3年的調查研究,開展了現行污染防治相關法律和《環境保護法》的后評估,專題論證研究了《環境保護法》的定位問題,即當前法律實施中存在的問題,到底是因為法律本身制度設定不合理,還是執行不到位,或者根本就是政府部門不作為、沒有去執行。我們多次聽取了環保部等國務院有關部門、地方人大及政府部門和專家的意見。


  現在將《環境保護法》的條文修改集中在問題比較突出、修改認識比較一致的8個方面,對有些條款僅是一般性文字表述的問題或者可改可不改的就不做修改。我們的目標是希望在各地人大的支持和幫助下,在國務院有關部門的理解和支持下,修改后的草案能得到業內人士和社會各界的基本認同,能夠在近期盡早提交全國人大常委會審議。要實現這個目標還有很多修改論證工作和程序工作要做,全國人大環資委一定會努力在大家的支持下辦好這件事。


  在這里我想結合各位的發言,談幾點個人的想法,也供大家進一步討論和修改草案時參考。


  一、法律的修改是一個開放性的工作


  (一)一部法律的形成是一個漸進的過程


  法律體系的健全和每部法律的完善需要放在歷史過程中來看待。吳邦國委員長2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上所做的常委會工作報告中指出:“中國特色社會主義法律體系的形成,標志著我國立法工作站在了一個新的起點上。社會實踐是法律的基礎,法律是實踐經驗的總結。社會實踐永無止境,立法工作也要不斷推進。建設中國特色社會主義是一項長期的歷史任務,完善中國特色社會主義法律體系也是一項長期的歷史任務,必須隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展。更何況中國特色社會主義法律體系本身就不是靜止的、封閉的、固定的,而是動態的、開放的、發展的。還要看到,我們的法律體系雖然已經形成,但本身并不是完美無缺的,這當中既有一些現行法律需要修改的問題,也有部分配套法規急需制定的問題,還有個別法律尚未出臺的問題。這主要是由于立法條件尚不成熟、各方面的認識不盡一致,需要在實踐中繼續探索、積累經驗。”《環境保護法》的修改也是一樣,應當根據當前的情況,解決當前突出的問題。


  (二)這次《環境保護法》修改的重點


  這次《環境保護法》修改主要是完善和銜接已經成熟或者社會達成共識的有關污染防治的法律制度,適當充實保護和改善生態環境的原則要求。


  現行《環境保護法》是保護改善生態環境和污染防治相結合的綜合性法律。由于《環境保護法》與污染防治各單項法律之間不銜接的問題突出,影響到了法律的執行和地方性法規的制定,因此,這次修改在我們已經開展的環境保護相關法律后評估工作的基礎上,注重的是污染防治方面條文的銜接,而不是法律的全面修訂或者組織有關環境污染防治的法典編纂。同時,生態保護和污染防治密不可分,在強調污染防治的同時也不能忽略對生態保護的規定,因此增加一些保護和改善生態環境的原則性要求。


  修改的具體內容集中反映在《全國人大環資委關于第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出議案審議結果的報告》。該報告提出了對有關修改《環境保護法》的代表議案的處理意見,并經十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過。主要意見為:“環境保護主要法律制度與相關法律銜接存在的問題具體表現為:與污染防治各單項法不一致的制度措施需要盡快統一;不適應社會主義市場經濟體制的一些規定需要及時修改;實踐中一些行之有效的行政責任和問責制度需要補充到法律中。主要涉及環境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環境權益、環境標準、環境監測、跨行政區污染防治協調和人民政府環境質量責任等重要制度,以面對我國嚴峻的環境保護形勢,適應環境保護工作當前的需求,消除法律不一致對地方立法和行政執法帶來的負面影響,進一步提高《環境保護法》的有效性。”


  草案起草過程中,主要完善《環境保護法》已經規定的法律制度,注重相關法律和法律制度之間的關聯性,進一步論證、修改了與8個方面相關的重點內容,以實現保護和改善環境質量、保護和改善生態環境的目的。


  二、《環境保護法》的修改與有關單項環境保護和關聯法律的關系


  (一)環境保護法制建設三十多年歷程回顧


  根據我國環境保護工作實踐制定《環境保護法》。從上世紀60年代起,生產和資源開發對環境產生日益明顯的危害,對自然資源和生態平衡造成嚴重的破壞,對生活環境、大氣、水域等造成不同程度的污染,從而影響到公眾生活和健康,妨礙生產建設的順利開展。這種情況要求國家采取有效措施,加強環境管理。1973年8月由國務院委托國家計委在北京組織召開第一次全國環境保護會議,通過了《關于保護和改善環境的若干規定》,確定“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的“32字方針”,這是我國第一個關于環境保護的戰略方針。1974年國務院環境保護領導小組成立。隨后,國務院陸續頒發了有關環境保護的國家標準,對環境質量和污染物排放標準作了具體規定。1978年3月5日通過的《憲法》明確規定:“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”,確認環境保護是國家職責之一。


  根據憲法的規定和經濟發展的需要,為加強國家對環境的管理,在總結中國環境保護工作和立法經驗的基礎上,1979年9月五屆全國人大常委會原則通過《環境保護法(試行)》。10年之后,在從原來的社會主義計劃經濟轉向有計劃的商品經濟、進而全面轉向社會主義市場經濟的過程中,為了適應時代的需要,1989年七屆全國人大常委會通過了《環境保護法》,在原有的試行法基礎上,突出了環境監督管理和法律責任的內容,使得環境保護的對象更加明確,條款更加規范,法律責任更加具體,更加便于操作。


  相應制定專項污染防治法。《環境保護法》引領了一系列單項污染防治法的頒布和實施。從上世紀80年代開始,全國人大常委會根據污染防治的不同特點,相繼制定和修改了《海洋環境保護法》(1982年通過,1999年修訂);《水污染防治法》(1984年通過,1996年修正、2008年修訂);《大氣污染防治法》(1987年通過,1995年修正,2000年修訂);《固體廢物污染環境防治法》(1995年通過,2004年修訂);《環境噪聲污染防治法》(1996年通過);《放射性污染防治法》(2003年通過)等污染防治法律,使我國污染防治領域的法律不斷完善,同時也必然會對《環境保護法》的修改提出了要求。


  立法促進從污染源頭抓保護環境。全國人大常委會針對我國污染防治從末端治理向源頭治理的轉變,本著經濟和社會發展中更加重視保護資源和提高資源利用效率的角度制定了多項法律,比如《節約能源法》(1997年通過,2007年修訂);《清潔生產促進法》(2002年通過);《可再生能源法》(2005年通過,2009年修訂)和《循環經濟促進法》(2008年通過),等等,以國家產業政策為引導,依靠科技進步,通過產業結構和產品結構的升級換代來實現經濟建設和環境保護協調發展。


  可以說,環境保護工作發展到現在,理念、方法和內容都發生了重大的變革。從《環境保護法》的頒布實施,到現在過去了20多年,在中國特色社會主義市場經濟體制已進一步完善時,根據科技發展、經濟發展、社會民生問題的訴求,提出對現行《環境保護法》的修改,是我國經濟社會發展的必然要求。


  (二)三十多年來環境污染防治理念的深化


  環境污染防治工作在我國經歷了30余年的歷史,經過了污染治理從水治理開始到氣、聲、渣更多領域內治理的全面開展;從濃度控制到總量控制;從末端治理到源頭控制;從防治污染到更加注重保護和改善環境質量、保護和改善生態環境轉變的過程。實際經歷了3個階段:


  第一階段是制定標準與限制污染物排放。20世紀70~80年代,在當時經濟發展水平條件下,我國工業企業高能耗、高排放和超標排放是普遍現象,環境保護工作致力于達標排放這一“初級”任務。這一時期相關法律、法規的主要制度措施,也是圍繞制定標準、實現“達標排放”來規范的。


  第二階段是對企業事業單位污染物排放的總量控制。一些地方認識到了達標排放不能實現環境質量改善,提出了總量控制的目標,開展了總量控制的試點。20世紀70年代末,以制定松花江BOD總量控制標準為先導,進行了水環境污染排污企業事業單位總量控制研究最早的探索和實踐。1989年召開的第三次全國環境保護會議提出了企業事業單位同時實行濃度控制和總量控制的污染控制對策。“九五”期間,污染物排放總量控制制度開始得到黨和國家的高度重視。從1996年《水污染防治法》修改開始,總量控制被納入法律規范。但在這一時期還是對企業事業單位排放污染物的總量進行控制。


  第三階段是將保護和改善生態環境和環境質量作為目標。事實上企業事業單位達標排放和環境質量惡化的趨勢普遍存在。現在科技發展帶來監測手段的改進,污染防治應當更加注重通過產業結構調整和產品升級換代,以及科技水平的提高和技術改造來實現;企業事業單位污染物總量控制應當按照區域、流域環境容量的要求,向控制污染物排放總量的制度轉變,在“十一五”規劃乃至“十二五”規劃中國家都將排放總量控制指標作為必須實現的約束性指標,從而實現有效改善環境質量這一目標的新階段。


  這次《環境保護法》修改,我們總結規范了22年來環境保護工作的實踐經驗,完善環境保護制度和措施,與相關法律銜接,以實現保護和改善環境質量、保護和改善生態環境的目的。


  (三)完善和創新制度與立法的關系


  法律需要根據實踐不斷進行制度完善和創新。我國正處在深刻變革的歷史進程中,在前進的道路上會遇到可以預料或難以預料的新情況、新問題,既要解決當前面臨的突出問題,又要建立有利于科學發展的體制機制。當前在立法中我們肯定需要體現制度完善和創新的成果。有的法律規定當時比較原則,實施一段時間后,在經驗不斷積累和認識不斷深化的基礎上,條件成熟的,可以修改得更具體明確一些、操作性更強一些;條件不成熟的,可以先通過國務院制定法規和指導性文件進行探索。法律的修改完善工作,既是完善法律體系的內在要求,也是今后一個時期立法工作的重要任務。我國是成文法國家,法律制度的建立和完善要總結實踐中有普遍意義和價值的成功經驗。


  本次《環境保護法》的條文修改,主要體現那些應當用法律規范來調整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現實中又迫切需要、修改后現實工作能取得顯著成效的制度和措施。對于大家提出的一些新制度的設立,現在已經有一些部門和地方開展了試點示范,如生態補償機制、排污許可證、排污權交易、環境經濟政策、公益訴訟、污染責任保險等,我們已經進行了論證并征求了國務院有關部門的意見,我們將進一步研究論證,也歡迎大家幫助我們研究論證。對法律制度設立的評估,要研究考慮建立和實施制度的社會承受能力、行政成本和經濟成本,以及與其他相關法律法規的關系等,建立制度不僅要講需求,更要講效果。


  三、法律起草過程中相關問題的研究與思考


  剛才已經回顧了《環境保護法》的歷史引領作用。這次條文修改的指導思想是認真落實中國特色社會主義法律體系形成后要更加注重法律修改完善工作的要求,根據全國人大代表提出的議案和環境保護相關法律實施二十年的實踐,圍繞經全國人大常委會通過的對《環境保護法》的議案審議意見,主要體現那些應當用法律規范來調整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現實中又迫切需要的、修改后現實工作能取得顯著成效的制度和措施。對于一些修改還不成熟的、或者不影響法律實施的,這次暫不修改。


  具體修改內容包括:


  (一)調整篇章結構,突出強調政府責任和監督


  現行《環境保護法》分為六章。落實政府責任和對政府的監督是歷年代表議案中突出關注的問題,草案將現行《環境保護法》關于政府責任的一條原則性規定擴展增加為監督檢查一章,強化監督檢查措施,落實政府責任。現行《環境保護法》第二章的標題由“環境監督管理”相應地修改為“環境管理”。


  (二)修改總則,體現時代要求


  社會主義現代化建設是一個長期的過程。我們已經實現了“三步走”戰略的第一、第二步目標,目前正處于現代化發展戰略開始全面建設小康社會,即達到中等發達國家程度的第三步階段。現行《環境保護法》第一條規定的立法目的到現在仍然具有現實意義。


  現行《環境保護法》僅將工作的具體指導原則,體現在第四條“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃,國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施,使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。”


  在改革開放和現代化建設的新時期,總結歷史經驗,全面貫徹落實科學發展觀,重要方面就是處理好經濟建設、資源利用和環境保護的關系,在保護資源和環境的前提下,實現經濟較快發展、促進人與自然和諧相處、提高人民的生活水平和生活質量。進入新世紀,十六屆五中全會明確提出,要加快建設資源節約型、環境友好型社會,促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。在發展中解決環境問題,將有助于經濟發展和環境保護之間矛盾的解決,推動我國經濟社會又好又快地發展。


  因此,草案順應時代要求,在總則中進一步強化環境保護的戰略地位,將環境保護政策有機融入經濟社會發展政策,規定環境保護堅持建設資源節約型、環境友好型社會的目標。環境保護工作必須堅持以人為本、依靠科技創新、完善法律和工作制度、保護人體健康、保障生態安全的原則,同時國家應當給予經濟和技術政策支持,包括生態補償機制。


  (三)完善環境管理基本制度,保護改善我國的環境質量和生態環境


  根據長期的實踐和經驗總結,現行《環境保護法》第二章規定了環境標準、監測和規劃等環境管理的基本制度,這些制度到現在為止仍然是我國環境保護工作的基礎。隨著我國環境保護工作從污染防治向保護和改善環境質量和生態環境轉變,需要對這些基本制度補充完善。


  完善環境質量標準制度。環境基準是指環境要素中污染物等對生態系統和人群健康不產生不良或有害效應的最大限值,是國家進行環境質量評價、制定環境保護目標與方向的科學基礎。我國環境標準體系主要是參照和借鑒發達國家的基準和標準制度制定的。保障我國的環境和生態安全,需要構建符合我國區域特點和國情的國家環境基準體系,我國自20世紀80年代初期已經開展了環境基準有關工作,目前已經制定了12項。草案規定國家建立符合我國國情的環境基準體系,應當依據環境基準科學制定國家環境質量標準。這是我們國家自主自立的體現。


  完善環境監測制度。現行《環境保護法》在規定制定環境質量標準和污染物排放標準的同時,對環境監測提出了原則要求。多年實踐中,出現了部門各自建設監測站點、監測標準不一致、監測數據不一致、監測結果難以共享等現實問題。為了從根本上解決上述問題,通過制度保障監測數據和環境質量評價的統一,草案規定國家建立監測網絡和監測數據信息體系,統一規劃設置監測網絡,從事環境監測工作應當遵守國家監測規范,環境質量和污染物排放監測數據應當納入監測數據信息體系,作為評價環境質量的依據。從根本上解決監測數據一致的問題,而不是僅僅規定由行政部門歸口統一發布信息的行政性工作要求。草案還總結重大污染事件處置中監測數據方面的教訓,規定監測機構負責人對監測數據的真實性和準確性負責。這是增強法律操作性的重要條款。這次會議上有一些省、自治區、直轄市人大的同志提出應當使用國家經過認證的監測儀器設備,保證數據準確性,這項建議我很贊成,要在草案中做出規定。


  規范環境保護規劃制度。現行《環境保護法》規定了環境保護規劃的要求,但當前實施中將環境保護規劃分成兩個規劃,以污染防治為主的名為環境保護規劃和另行制定生態保護規劃,由國務院分別發布。國家環境保護規劃根據國民經濟和社會發展計劃每五年編制一次,全國生態保護規劃綱要2000年由國務院發布,到現在已經11年的時間。為了防止污染防治和生態保護的脫節,草案按照現行《環境保護法》關于環境的法律定義,規定國家環境保護規劃的內容應當包括自然生態保護和環境污染防治的目標、主要任務、保障措施等,并要求與法律確定的其他規劃銜接。


  銜接環境影響評價制度。2002年全國人大常委會通過了《環境影響評價法》,這是一部以科學和方法來從源頭上減少污染、改善生態的重要法律。將建設項目和政府及有關部門編制的綜合規劃和專項規劃納入法定開展環境影響評價的范疇,在項目、規劃的制定和實施前,開展對環境影響的評價和許可,即借鑒國際通用做法,某種意義上講,就是對環境影響的許可制度。現行《環境保護法》第十三條僅對建設項目開展環境影響評價做出了規定,缺失了有關規劃環評的規范,同《環境影響評價法》規定不銜接。為此,草案一是與現行法律做了銜接性規定。規定對有關建設和開發利用規劃、專項規劃以及建設項目應當依法進行環境影響評價,并進一步明確了環境影響評價文件的法律效力。二是將環境影響評價與環境保護的其他制度和相關工作銜接。環境保護設施和其他環境保護措施必須符合環境影響評價文件的要求;限期治理計劃應當包括相關環境影響評價文件。


  完善跨行政區污染防治制度。對于跨行政區污染防治,《環境保護法》僅在第十五條做出有關政府協商解決的原則性規定。環境保護工作跨行政區域是一個必然趨勢,也是環境保護由控制污染物排放到更加重視環境質量的保護和改善的方向。相關行政區域政府之間必須合作與協調,工作方法上應當強調合作與協調的目標和準則。近十年國務院已經批準了一批跨地區或跨流域規劃。草案明確根據污染防治的需要,以經科學論證和法定程序批準的跨地區或者流域的規劃為基礎,明確相關行政區域政府的行政責任,解決跨行政區的環境污染防治問題,這是將實踐經驗總結上升為法律規定,是現實要求的體現,也有利于保護和改善環境目標的實現。


  (四)補充總量控制制度,完善保護和改善環境的措施


  總量控制制度是環境保護工作從控制污染物排放濃度到實現保護和改善環境質量工作思路調整后的重要措施,在我國已經有了長期的實踐。同時,國家近年來大力加強了城鄉環境保護,為此,草案補充了總量控制制度,完善了環境保護的具體措施。


  規定總量控制制度。我國從20世紀末開始實踐總量控制制度,逐步納入國家政策,在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”國民經濟和社會發展規劃中都做出了規定,在“十一五”和“十二五”規劃綱要中重點污染物減排指標還被列為必須完成的約束性指標。《水污染防治法》和《大氣污染防治法》修改時都已對總量控制制度作了規定。因此,草案一是規定了對總量控制的總體要求。環境保護規劃中明確實施重點污染物排放總量控制制度,這是與我國國民經濟與社會發展規劃的規定相一致的。國家對重點污染物制定總量控制約束性指標,并分解到地方,由地方政府組織落實。二是建立對地方政府的監督機制。對未達到環境質量標準的重點區域和流域,地方政府應當在重點污染物總量控制約束性指標的基礎上確定該重點區域、流域的污染物種類及控制指標,在規定期限內達到環境質量標準。草案同時規定“區域限批”,明確上級政府對下級的考核制度。對超過國家重點污染物排放總量控制指標的地區,有關人民政府環境保護行政主管部門可以暫停審批新增重點污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。地方政府應當及時制定和落實削減重點污染物排放總量的整改方案,以促進地方政府調整產業結構,推動地方開展清潔生產審核工作。三是明確對企業事業單位的總量控制要求。規定企業事業單位在執行國家規定標準的同時,應當遵守國家或者地方政府確定的重點污染物總量控制約束性指標。


  完善保護環境的具體措施。當前,我國環境總體惡化的趨勢尚未得到完全遏制,農村地區、經濟欠發達地區環境污染形勢十分嚴峻,水、氣、聲、渣等常規污染尚未得到有效控制。為了推動解決資源開發利用中的環境破壞、農村環境污染、城市環境保護基礎設施建設不足等突出問題,草案一是規定在資源開發利用中應當有關于保護生態環境的具體要求。長期以來,地下礦產開發與水資源保護的矛盾十分突出。就在前幾天,新聞上報道了青海上千家企業瘋狂開礦,破壞土地超40萬公頃的事例。我們強調礦產、植被和城市的生態修復,更應強調開發利用資源時就應當有生態保護和修復的要求。草案針對資源開發利用中產生的環境問題,將開發利用自然資源中為保護生態環境采取的措施具體化,規定在資源開發利用中應當依法制定并實施有關保護生態環境和恢復治理的方案。二是對農村面源污染治理做出原則性的規定。目前,我國農業發展迅速,由此帶來的面源污染已經到了十分嚴重的地步。第一次全國污染源普查數據顯示,我國農業源化學需氧量、總氮、總磷排放量已經占到了排放總量一半左右。針對目前我國農村面源污染嚴重的問題,草案加強了農業生產環境保護監管方面的規定,明確通過財政預算,重點支持農村環境治理的要求。三是針對當前城市污染防治工作中基礎設施不足的突出問題,規定了城市基礎設施中要重點加強的設施建設要求,這是國務院一再強調也是現實突出的問題。這次會議上大家建議不僅要規定設施的建設,更要強調設施的正常運行,這是十分有道理的,應當補充才對,這樣就明確了政府建設和管理城市環境保護公共設施的責任。


  (五)進一步明確企業責任,完善防治污染和其他公害的制度


  堅持貫徹好長期執行的污染者對環境污染損失負擔的原則,并不斷豐富其內涵和操作性,是這次修改的重要方面。草案從明確企業污染責任和突發事件應對中的責任出發,完善了防治污染和其他公害的制度。


  進一步明確企業污染防治的責任。企業不僅要對減少排放污染物負責,也要對排放污染物對公共環境質量造成的影響承擔責任。


  現行《環境保護法》第二十四條規定了產生污染單位必須把環境保護工作納入計劃,建立環境保護責任制度。這次修改時將其分解為兩個方面:一是進一步明確企業負責人的責任,這是經營者的責任。企業負責人應當對本單位的污染防治工作全面負責;二是企業職工應當有知情權和監督權。排放污染物的企業的職工有責任監督企業法定負責人履行環境保護的責任。企業污染環境依法受到處罰的后果直接涉及到企業職工的切身利益,因此需要建立企業內部的監管機制,通過職工代表大會報告等途徑讓職工了解企業污染環境的情況,建立職工對環境保護的責任感,并便于企業內部職工的監督。草案還規定企業應當對公眾負責。企業事業單位應當依法開展監測。凡是法律規定的、不涉及企業的商業機密,企業應當依法公開信息。這是當前科技手段已經可以達到的要求,也是突發事件查處的要求。修改信息和銷毀信息企業都應當承擔法律責任。

 

  本章還完善了污染物申報和收費制度、限期治理制度,這也體現了企業保護環境的社會責任。


  增加突發環境污染事件應對的規定。隨著經濟社會的不斷發展,我國所面臨的環境風險正在逐步加大,突發環境污染事件進入高發期,造成了巨大的生態破壞和經濟損失,嚴重威脅人民群眾生命財產安全和身體健康。雖然《突發事件應對法》已經對環境污染事件有了相應原則的規定,但是由于突發環境污染事件已成為影響社會和諧穩定的重要問題,需要銜接《突發事件應對法》,突出完善環境風險防范、突發環境污染事件應對的內容。草案一是規定應當依法加強環境污染風險的控制,這是前端控制措施;二是規定在應對突發事件時,應當在搶險、救援、處置過程中采取必要措施,避免或減少突發事件對環境造成損害,這是所有突發事件應對中應當著重注意的事項;三是規定突發環境污染事件應急處置工作結束后,有關人民政府應當及時組織評估事件造成的環境影響和損失。

 

  (六)增加第五章監督檢查,落實政府和排污單位責任


  為了保障保護和改善環境質量目標的實現,落實政府和排污單位責任,草案專門增加監督檢查一章,從政府對排污單位的監督、公眾對政府和排污單位的監督、上級政府機關對下級政府機關的監督、發揮人大監督作用等多方面強化了監督檢查措施。


  政府對排污單位的監督。社會對污染治理設施建設后的運行和監測記錄的真實性等問題反映強烈。現場檢查制度是現行《環境保護法》中規定的一項重要制度。針對保護環境設施不依法正常運行、監測記錄不準確等當前環境保護法律實施中比較突出的問題,草案增加了需要現場檢查的具體內容,其目的在于檢查和督促排污單位執行環境保護法律的要求,及時發現環境違法行為,以便采取相應的措施。


  公眾對政府和排污單位的監督。公眾監督的前提是享有信息的知情權,這主要是政府的責任,應當向社會公開企業實際向公共環境排放污染物的信息。環境信息公開是保障公眾環境知情權的基本手段和公眾監督機制的重要內容,是公眾了解和監督環保工作的必要條件。公眾對周圍環境有了了解,才能夠有效參與環境保護事業。草案規定政府及其環境保護行政主管部門應當依法公開環境信息的責任以及公民、法人或者其他組織可以依法申請獲取環境信息,以保障公眾的知情權和監督權。這里也存在保護企業商業秘密等合法權益問題,因此在條文中明確為“依法公開”。


  上級政府機關對下級政府機關的監督。現行《環境保護法》第十六條規定地方政府對轄區環境質量負責,這一規定在推動我國環境保護事業發展過程中發揮了重要作用。近年來,隨著總量考核、污染減排考核等工作的推行,地方政府環境質量責任制得到了落實并接受上級政府與公眾的監督。這次會議上建議要加強對行政機關的監督,對行政不作為和行政違法行為的監督,應當在草案中補充。草案根據實踐,補充規定了環境保護目標責任制和考核評價制度等具體落實地方各級政府和有關污染單位對環境質量負責的行政管理制度。


  這次會議上代表提出要增加在日常工作中上級政府和有關部門對下級政府和有關部門的監督和責任追究問題,我認為這是十分重要的,建議草案應當補充有關上級主管部門發現下級部門或工作人員違法行為的,應當提出處罰或者處分建議的規定。


  發揮人大監督作用。調研中不少地方提出,政府定期向人大報告環保工作是實踐中促進和加強環保工作的一項行之有效的工作經驗,《防沙治沙法》、《節約能源法》、《突發事件應對法》均有類似的規定。環境保護工作是民眾十分關心的重點問題,也是發揮人大監督作用的重要方面。草案規定了政府應當定期向本級人大常委會報告本行政區域環境狀況和環境保護目標的完成情況,對發生重大突發污染事件的,還應當專項報告,突出了人大常委會監督落實政府環境保護的責任。


  (七)完善第六章法律責任


  本章主要對應上述修改的條文,并與其他單項污染防治法律責任相銜接,完善了原來法律責任,進一步加大對環境違法行為的處罰,突出了從嚴保護環境的原則,并進行了具體規定。


  與前面修改的制度和有關法律進行了銜接。在前幾章制度完善的基礎上,補充了對企業違法行為的規定,并與《刑法》等有關規定進行了銜接。

 

  完善追究責任人法律責任的規定。在法律責任追究方面,草案增加了依法追究企業法定代表人和相關責任人法律責任的規定。這次會議同志們的發言中提到,無論從地方人大還是社會各界反饋的意見,都認為我們這次修改中應當更加明確對政府和政府機關及其工作人員的法律責任追究。我認為是對的。不僅應當嚴肅查處違法行為,草案也規定要追究地方政府及其相關部門在環境保護工作中不作為甚至姑息縱容違法行為的責任。


  關于按日計罰制度。根據對違法行為的處罰應與其違法情節相適應的處罰原則,對主觀惡性強、持續時間長的違法行為理應重罰。近年來,《重慶市環境保護條例》、《深圳經濟特區環境保護條例》等地方性法規,針對比較普遍的具有持續性的超標排污等環境違法現象,在地方立法中規定“按日計罰”制度。草案增加了按日計罰的規定。從這次征求意見的反饋情況來看,有不同意見。關鍵是法律已經規定超標即違法,如何在現行法律所規定的違法責任的基礎上建立這項制度,需要繼續研究論證。


  上述意見有的是討論過的意見,有的是個人看法,因為這次是培訓研討會,所以提出來與大家交流。


  四、重點問題的說明


  (一)關于限期治理制度應當賦予新的內涵


  這次條文修改對限期治理制度作了比較大的討論。限期治理制度經歷了三個階段。

  第一階段是限期治理制度的形成。在上個世紀80年代計劃經濟體制下,根據我國污染嚴重,企業經濟、技術能力相對較差,污染治理需要一定過程的情況,從平衡污染治理要求和企業經濟、技術能力出發,形成了限期治理制度。1973年,國務院在批轉施行《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》時,在批文中要求各級政府:“對現有污染,要迅速作出治理規劃,分期分批加以解決。”1978年,國家計委、國家經委和國務院環境保護領導小組聯合發文,對全國167個重點排污單位下達了277個污染源限期治理項目,開始在全國范圍內實行限期治理制度。1989年現行《環境保護法》第二十九條做出了規定,確立了限期治理制度的基本內容和立法模式。從本質上講,第一階段是對老企業達標排放的限期措施。


  第二階段是限期治理制度成為違法后果。隨著經濟體制改革和社會的發展,老企業達標排放期限的延伸,達標排放成為對企業的基本要求,繼而明確超標排放即違法行為。2008年《水污染防治法》將限期治理作為一項處罰放入法律責任一章中,作為超標排污或超過重點水污染物排放總量控制指標排污等違法行為應當承擔的相應的法律后果。


  第三階段應當強調限期治理制度中企業的責任。隨著科技進步、在線監測的普及和監測能力的提高以及國家排放標準的不斷制定和完善,在強調超標排污即違法的同時,我國節能減排提出了強制性要求。在技術標準更新的情況下,不斷提高對企業或者行業的排放標準是一個必然趨勢,應當賦予限期治理制度新的含義。限期治理是企業自己應有的責任。限期治理制度必須強調企業通過自行技術改造產品換代或者建設治污設施實現排污達標,政府應當對企業監督。即,在排放新標準制定之后,政府不能簡單讓企業關停,應當給予企業一定的寬限期,使企業通過增加投入和進行技術改造完成達標任務。


  因此,草案明確企業在限期治理中的責任,加強有關政府部門對限期治理的監督。這次全國人大環資委根據《清潔生產促進法》執法檢查報告正在起草對《清潔生產促進法》的條文修改,明確提出對污染物排放超過國家和地方規定的排放標準的企業應當按照環境保護相關法律限期治理的規定執行,與《環境保護法》進行了有效銜接。


  (二)關于排污收費征收標準的確定與限期治理制度的實施。

 

  排污收費制度是社會責任的體現。“利之所生,損之所歸”是人類古老的法律信條之一。明確環境保護責任的歸屬以及相關主體對于環境污染的預防、控制和治理等費用的合理負擔,是保證社會、經濟和環境可持續發展的重要制度基礎。污染防治工作的實踐表明,國家使用公共資金用于污染防治,不僅無助于阻止污染環境的行為,相反還會縱容污染者的污染行為及其污染成本向社會轉嫁。由于環境污染的累積和加劇,持續增長的污染治理和控制費用也給國家公共資金造成了沉重的負擔。污染者應承擔由公共機構決定實施的污染防治措施的費用,以確保一種可接受的環境狀態。這就是污染者負擔原則的來源,也是我國排污收費制度的本質要求。


  應當以環境質量為目標確定排污收費的征收標準。排污收費是環境保護的一項基本環境經濟手段。我國的排污收費制度經過了從超標排污收費到總量排污收費的歷史階段,現在應當考慮以環境質量為目標的情況下如何確定征收標準的問題。排污收費制度最初的目的是籌措排污企業環境保護設施建設專項經費和增強政府環境保護能力建設。1979年的《環境保護法(試行)》從法律上確定了超標排污收費制度。1982年國務院頒布了征收排污費暫行辦法。隨著環境標準成為法律界限和總量控制制度實踐的發展,2003年,國務院制定了《排污費征收使用管理條例》,對排污收費的名稱和收費、使用作出規定。明確了總量排污收費制度,不論是否超標排污收費統稱為排污費;排污費的征收標準,根據排污的不同種類和數量,以及不同污染物超過排放標準的治理要求制定,重要的是取消了排污費返還排污企業的規定。排污收費成為要求污染者承擔污染對社會損害責任的一種經濟手段,強調污染者不僅應當負責繳納其直接導致的污染治理費用,而且還應當為公共環境污染治理承擔責任。排污收費制度應當堅持排污量越大、超標越嚴重、應繳費額越高,應當實行有差別的收費標準,繳納排污費不免除企業治理污染、賠償損害的責任和法律規定的其他責任的原則,實現在污染治理中企業對社會的責任。這條原則應當堅持,同時應當研究現階段如何制定收費標準問題。


  為此,草案重申了國家實行排放污染物申報和收費制度,按照環境質量達標的要求,規定排污費的征收標準,對排污費的繳納和使用做出原則性的規定,考慮到對環境的危害程度不同,根據超標、限期治理等不同情況,規定了不同的排污費征收標準。這里強調的是污染物排放收費的征收標準,而不是污染物排放收費制度。此外,罰款和排污收費是不同的財政收入科目,排污收費是為了解決污染治理的資金籌措渠道,解決達標排放和環境總體質量達標的經濟手段,與污染超標應當進行行政處罰,兩者是完全不同的概念。


  最后,我想強調,有些問題可以繼續討論,也請大家繼續研究。這次《環境保護法》修改主要是充實了環境保護的一些基本制度,完善了現行《環境保護法》的一些原則規定,使其更具可操作性,并進一步明確規定了各單項污染防治法律中的共性關鍵制度。條文修改是方法,不能簡單歸納為大改或小改。正如吳邦國委員長在十一屆全國人大第二次會議上所做的工作報告所指出的:“一部法律的規定有很多,但群眾最關注的往往就那么幾條;工作中需要解決的矛盾和問題會不少,實際上關鍵的問題往往就那么幾個。”


  這次《環境保護法》修改的關鍵在于突出重點、增強實效,如果可以解決重要的關鍵性的問題,以點帶面、舉一反三,取得實實在在的效果,有限目標就達到了。這次修改目標清楚,信心充足,但同時難度也很大,希望得到大家的支持。